Власть и общество: в поисках взаимодействия

Халий Ирина Альбертовна (Khaliy Irina Albertovna), зав. сектором «Социокультурное развитие регионов России», доктор социологических наук, Федеральное государственное бюджетное учреждение науки Институт социологии Российской академии наук, illaio@yandex.ru, 8 916 061 91 23

 

Власть и общество: в поисках взаимодействия

 

 

Сегодня общепризнанным выглядит то, что в конце 2011 г. общество «проснулось» и вышло на известные площади потребовать, чтобы с ним считались власти. Всё чаще звучит утверждение, что это положило начало становлению гражданского общества в стране.

Спору нет: граждане России готовы к тому, чтобы участвовать в принятии решений, касающихся их жизни, и к взаимодействию с теми, кто, собственно, их принимает. Но только ли протестные действия 2011-2012 гг. тому подтверждение?

 

Власти и граждане: экскурс в ближайшую историю

Не представляется возможным понять и принять тезис о том, что в России нет и не может быть гражданского общества, после того, как граждане страны в конце 1980-х гг. продемонстрировали свою поддержку (причём вполне организованно) процессам реформирования, объявленным «сверху». Это и организованные ими «снизу» первые многотысячные митинги (и политические, и не политические). Это и борьба различных групп за свои права (выступления шахтёров, учителей и др.). Способность решать свои проблемы самостоятельно россияне продемонстрировали в 1990-е гг. — годы самоустранения государства из социальной сферы. Заметим, в этот период многотысячные митинги прекратились — настало время «собирать камни». Надо было сделать всё возможное, чтобы выжили семьи, для чего массе людей пришлось сменить род деятельности (обратим внимание — без всякого переобучения): представляется, что в первую очередь положение спасли «челноки»[1], частные предприниматели (в виде кооперативного движения, молодёжных жилищных кооперативов[2] и пр.). Но одновременно следовало, вопреки отсутствию государственного управления, не сломать и всю систему жизнеобеспечения общества. И это осуществили сами граждане, хотя их не только не призывали к этому элиты, но даже годами не выплачивали зарплату управленцы. Вся инфраструктура продолжала работать, и, в первую очередь, образование и здравоохранение.

Более того, без малейшей задержки, то есть с самого начала трансформаций, начался процесс самоорганизации граждан[3], чего никак нельзя было ожидать от людей, проживших почти век в условиях, этого не позволявших. Большое количество общественных движений и позже — неправительственных организаций появилось тогда.

На всём протяжении этого первоначального периода трансформаций граждане, их организации и гражданские инициативы пытались вступать в контакт со структурами власти. Причём протестный этап конца 1980-х гг. сменился этапом вхождения во власть (в исполнительные и законодательные органы) в первой половине 1990-х гг. и этапом попыток диалога и давления («принуждения к действиям») во второй половине 1990-х (самый яркий пример — деятельность экологического движения[4]). И это не было проявлением патернализма, как принято сегодня интерпретировать, целью было заставить власти выполнять свои обязанности, тем более что они сами объявили себя «социальным государством». Интерпретировать действия граждан и их организаций как склонность к патернализму выгодно самой власти, стремящейся переложить свои собственные функции на общество.

Остаётся не вполне понятным, что позволяет утверждать, будто россияне не готовы быть гражданским обществом. Да, в нашей стране нет гражданского общества, подобного тому, что существует в развитых странах Запада, но ведь и вся система общественного устройства у нас явно не западная. Да, наши граждане не знают, что они — члены гражданского общества, но ведь действовали они, как показано выше, именно как гражданское общество, стремящееся сохранить страну. А, собственно, откуда им было знать, что они «говорят прозой», если никакие СМИ не рассказывали ни о том, что такое гражданское общество, ни об активности его структур, ни о самоотверженной деятельности акторов-профессионалов.

Миф о том, что зачатки гражданского общества, возникшие в 1980-1990-х гг., канули в Лету, возник в 2000-е годы. Сегодня утверждается, что с властью от имени общества некому взаимодействовать. Так ли это? И если взаимодействия нет, то в чём причина?

 

Контекст деятельности структур гражданского общества в 2000-е гг.

Государство в это время провозглашало почти в каждом послании Президента РФ Законодательному собранию установку на поддержку развития гражданского общества. Однако реальные действия выглядели противоположным образом.

Во-первых, было изменено законодательство, касающееся деятельности общественных организаций, которое усиливало контролирующую роль государства в отношении структур гражданского общества (все неправительственные организации подлежали перерегистрации, многие из них не смогли реализовать эту весьма юридически сложную процедуру).

Во-вторых, «сверху» начали создаваться проправительственные организации, которые, как, видимо, предполагалось, будут перехватывать инициативу деятельности у существующих с 1990-х гг. неправительственных организаций. Однако этого не случилось, по крайней мере, в таких масштабах, которые бы ликвидировали необходимость инициативы действий других структур. В большей мере эти новые организации нацелены на политическую активность и одноразовые политические акции в поддержку действующих властей на всех уровнях.

В-третьих, развернулся процесс борьбы со шпионами (в шпионаже обвинялись правозащитники). В результате были развязаны руки местных властей в их противостоянии деятельности локальных неправительственных организаций, многие из которых в это время под разными предлогами были ликвидированы или сами в виду натиска контролирующих организаций вынужденно прекратили своё существование.

В-третьих, неизменной осталась политика СМИ в отношении освещения деятельности структур гражданского общества: как не было о них информации, так и нет[5]. Видимо, именно это даёт СМИ моральное право (хотя, с нашей точки зрения, мнимое) смело писать о возникновении гражданского общества на Болотной и Сахарова.

 

Структуры гражданского общества: взаимодействие с властями в 2000-е.

Но всё же на протяжении всех 2000-х неправительственные организации действовали и пытались вступать в диалог с властями. Осуществлялось это в самых разных формах.

Наши двадцатилетние исследования показали, что по критерию взаимодействия с властями все активно действующие неправительственные организации можно разделить на три весьма неравные группы (см. Диаграмму 5).

 

 

Диаграмма 5. Способы взаимодействия с властями

 

Меньшинство составляют те организации, которые успешно действуют без обращения к властным структурам. К ним относятся те, которые работают только со своей целевой группой, оказывая людям конкретные помощь, поддержку, площадку для обсуждения общих интересов, как, например, «Центр поддержки родительства «Папалэнд» (г. Чернорголовка Московской области), объединяющий отцов, лишенных возможности в полной мере общаться со своими детьми вследствие развода; Новороссийская городская общественная благотворительная организация «ФРОДО», осуществляющая юридическое консультирование граждан и организаций по вопросам права; Благотворительный Фонд «Рука Помощи», считающие своими главными действиями содействие в сфере предотвращения преступности и правонарушений, продвижение идей благотворительности и милосердия в общественном сознании; Иркутская городская общественная организация «Клуб молодых ученых «Альянс».

Самую большую группу составили НКО, так или иначе сотрудничающие с властями, не оппонируя им.

Наконец, в третью группу вошли организации, выступающие с протестными акциями, они пытаются осуществлять контроль над действиями властных структур, оказывают на них давление различными методами.

 

Протестная активность и осуществление контроля. Формы и методы протестной активности весьма традиционны — это прямое давление на государственные органы власти посредством протестных акций и манифестаций с целью лоббирования целевых групп. Конечно, на первом месте в этой сфере находятся экологические неправительственные организации, которые нередко поддерживаются многими другими НКО. Известно, что протестными действиями всегда отличались правозащитники, хотя на протяжении всех 2000-х годов даже для них это не очень часто применяемая форма действия. Приведем пример: «Было проведено 26 пикетов у резиденции Правительства Краснодарского края, перед зданием Законодательного собрания края, перед Мэрией города Краснодара по конкретным фактам нарушения прав человека и собрано 815 подписей в поддержку наших требований, в результате чего Администрация Краснодарского края вынуждена была выполнить наши требования и создать комиссию по правам человека в Краснодарском крае». Однако к этим методам прибегают и при отстаивании интересов инвалидов, в этом замечены и организации пенсионеров. В нашей базе данных уникальный пример протестной активности пенсионеров, направленной против мэра города Кисловодска: «В 2007 г. было проведено 9 публичных акций протеста (например, на 1 е мая установили в центре города виселицу и сожгли чучело главы города при огромном стечении жителей и отдыхающих курорта). Борьба против точечной застройки нередко выливается в прямые формы действия — митинги, пикеты.

Более распространенным методом влияния на власть являются попытки осуществления контроля над деятельностью властных структур и корректировка принимаемых ими решений. К таковым относятся: правовая экспертиза с последующей передачей органам власти своего заключения на действующие правовые акты и проекты правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления; экспертиза технического состояния жилищного фонда; научные исследования в области организации государственной власти и местного самоуправления; общественные слушания по самым различным проблемам (чаще всего жилищным); общественный контроль над деятельностью органов власти (например, общественный контроль работы Управления садово-паркового хозяйства администрации Санкт-Петербурга и подчинённых ему предприятий); общественный контроль за выборами (этот вид активности наблюдался задолго до 2011 г., однако власти не спешили поддерживать эти инициативы).

На современном этапе значительное социальное напряжение вызывает жилищное реформирование. НКО ставят в этой связи весьма жесткие вопросы:

«- Почему важнейший документ (Жилищный кодекс), который непосредственно связан со средой обитания и жилищем — одной из основ бытия человека не вынесен на широкое общественное обсуждение?

— Почему и в чьих интересах организована такая спешка в принятии и утверждении этого закона да еще в летний период?

— На каком основании принятый и утвержденный этот новый жилищный кодекс (ЖК), который нарушил массу существующих законов, не давая разъяснений, что делать с этими нарушениями, вступил в действие?»

О результатах протестной или контролирующей деятельности НКО считают обязательным информировать общественность («О результатах слушаний и договоренностях с властью мы («Общественный правозащитный Центр», Тамбов) проинформируем жителей области. Расскажем людям о том, как, взаимодействуя с властью, можно решить проблему. Так как проблема затрагивает интересы большего числа жителей, мы надеемся на то, что активность жителей возрастет») и, как могли, делали это, не получая при этом поддержки со стороны СМИ.

К протестной форме активности мы относим и отстаивание интересов мигрантов посредством их «защиты от дискриминации со стороны правоохранительных органов», поскольку, как указала одна из НКО, «в результате активных правозащитных действий удалось предотвратить незаконные действия сотрудников милиции».

Крайне редким явлением сегодня является такая форма протестного взаимодействия с властью, как публикации в прессе. Больше всего такая форма активности удается Общероссийскому общественному благотворительному фонду «Нет алкоголизму и наркомании». Так, Пятигорское городское отделение фонда опубликовал две статьи в газетах «Пятигорская правда» и «Кавказская здравница»: «О нарушении прав населения города в связи с решением руководства ООО Теплосервис о непринятии показаний индивидуальных счётчиков потребления тепла к расчёту» и «О фактическом самоустранении государства от решения социальных проблем населения через принятие в ноябре 2006 г. Федерального закона № 174 «Об автономных учреждениях».

Конвенциональные формы взаимодействия. В первую очередь к таким формам относится сотрудничество, которое осуществляется в различных формах. Главным образом, это совместные действия властей и НКО и участие властей в выполнении проектов общественных организаций: «проведение совместных мероприятий с отделом общественных связей администрации МО «Устьянский муниципальный район»; «проведение Гражданского Форума планируется в тесном сотрудничестве с административными органами региона»; «в 2007 году совместно с отделом по борьбе с правонарушениями на потребительском рынке УВД по Пермскому краю, была проведена акция «Счастье и здоровье детей важней всего на свете»; «сотрудничество с комитетом по образованию администрации Краснощековского района Алтайского края, предоставление комитетом помещения и технического оборудования для занятий в «Школе гражданской позиции 2008».

Оказывают власти и прямую поддержку конкретных проектов: «подписан муниципальный контракт на проведение природоохранной акции «Чистый берег2008», выделено финансирование 150000 рублей из бюджета Великого Новгорода»; «получение на конкурсной основе поддержки из областного бюджета в размере 250 тыс. рублей на совершенствование материально-технической базы для осуществление проекта».

 Еще более значительна помощь властей в реализации долгосрочных программ: «Работа инспекции поддерживается Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды Самарской области, Администрацией г. Самара, Управлением Ростехнадзора по Самарской области, Волжской межрайонной природоохранной прокуратурой. В рейдах по Саратовскому водохранилищу нам помогают ГИМС и УВД на транспорте».

Осуществляется сотрудничество в информационной сфере: «предоставлено бесплатное размещение информации о компании в муниципальном еженедельнике «Новгород» (тираж 95000 экземпляров) и на на сайте Администрации города»; «информация размещается на сайте министерства образования»; «использование деловых контактов с представителями органов власти для получения от них, при соответствующей необходимости, содействия во внедрении своих проектов в СМИ».

Наиболее распространенной формой нейтрального взаимодействия является информирование и уведомление властей. НКО направляют информационные материалы о результатах своей деятельности, как это делает, например, Нижегородское региональное общественное движение «Медицина и Мы»: «Об акции были информированы губернатор области, глава города, министры, члены правительства области, которым также были вручены ленточки с эмблемой акции». Проводятся презентации в органах власти. Далеко не всегда это можно квалифицировать как сотрудничество. Чаще такое взаимодействие можно интерпретировать как стремление структур гражданского общества быть законопослушными, а также привлекать внимание властей к своей деятельности и вовлекать их в нее, что происходит далеко не регулярно, если использовать лишь информирование.

Более эффективным оказывается взаимодействие с органами власти, осуществляемое посредством запросов, обращений, жалоб и требований. Обращаются чаще всего за «поддержкой в организации и проведении общих собраний, субботников, вечеров отдыха, концертов для целевых групп. К примеру, Совет территориального общественного самоуправления микрорайона «Солдатова» (Пермь) за 2004-2007 гг. направил более 600 обращений в органы власти различного уровня».

Запросы обычно осуществляются для выяснения конкретных обстоятельств, вызывающих сомнения у неправительственных организаций. Так, Дагестанская региональная общественная организация Информационно-аналитический Центр «Ракурс», обеспокоенная зависимостью СМИ от органов власти, обращается с запросами о положении периодических изданий в Республике. Реализуются кампании в виде рассылки писем в инстанции, в нашей базе данных Инициативная группа «Большевистская-98» описывает случай рассылки мотивированного письма в поддержку нормативного акта против точечной застройки.

Обращаются НКО к власти еще и потому, что в рамках определенных проектов необходима официальная или статистическая информация. Здесь в нашей базе данных обнаружились два подхода: «Без взаимодействия с государственными органами проект реализован быть не может, так как потребуется изучение паспортов на ООПТ, держателем которых является Комитет охраны окружающей среды и природных ресурсов области» и обращение за «разрешением на сбор сведений о детях-сиротах и детях, оставшихся без попечения родителей». Обращения НКО к властям осуществляются не только в письменном виде, но и через встречи с депутатами представительных органов, проведение совместных заседаний, участие в слушаниях законодательных собраний.

Следующим видом конвенционального взаимодействия НКО с властями являются консультации. В большинстве случаев это происходит тогда, когда неправительственные организации действуют по поводу конкретных проблем, для разрешения которых необходимы специальные знания и целенаправленная работа определенных управленческих структур. В связи с этим консультации проводятся с ГИБДД, МВД, Минтруда и соцзащиты населения, Военкоматом, прокуратурой, судами и т.п.

Взаимодействуют НКО с властями и тогда, когда пытаются участвовать в процессе принятия решений. Формы такого участия весьма разнообразны: это и участие в работе органов, принимающих решения («работа в Градостроительном совете с правом совещательного голоса по вопросам организации велодвижения на новых и/или реконструируемых улицах города»), и разработка предложений для внесения в нормативные документы («проводим подготовительную работу по включению в смету Новгородской области ассигнований на воспитательную работу»), и продвижение собственных законодательных инициатив («Продвижение Закона Краснодарского края «Об уполномоченном по правам человека в Краснодарском крае, и затем, в обеспечении исполнения данного закона»).

Главным образом по инициативе НКО проводятся переговоры, обсуждения, общественные слушания «с органами исполнительной власти — Министерством по вопросам национальной политики РК, Министерством образования Республики Карелия, Государственным комитетом по делам молодежи РК, Министерством культуры и по связям с общественностью РК, администрацией г. Петрозаводска, администрацией Кондопожского района и администрацией Петровского поселения, Муниципальное образование «Калевальский национальный район» — в форме переговорных площадок, этнокультурных встреч с привлечением специалистов вышеперечисленных ведомств». Некоторые заявляют, что переговоры ведутся только в рамках круглых столов и конференций.

Как форма взаимодействия с властями называется обращение в суд с исками.

Избирательные кампании предоставляют возможности для публичного обсуждения насущных проблем с будущими представителями власти: «Проведены дебаты с кандидатами в депутаты по довыборам в Томскую городскую Думу по Ленинскому округу (декабрь 2003 г.) и с кандидатами на должность мэра (март 2004 г.) по интересующим общественность темам, выявленным в результате опросов населения (проблемы ЖКХ и молодёжи). В дебатах приняло участие более 100 избирателей и большинство из зарегистрированных кандидатов».

Попытки взаимодействия НКО с властями, хоть и крайне медленно и далеко не повсеместно, но ведут к институционализации такого взаимодействия в форме создания постоянно действующих структур: «начиная с некоторого времени сотрудничаем в режиме общей рабочей группы по проблеме городских лесов под руководством вице-мэра А. Храпкова»; «На первом этапе осуществления проекта был проведен круглый стол «Межнациональные коалиции — миф или реальность», по результатам которого принято решение о создании Экспертной группы при Общественном Совете при Мэре города Орла и разработан план мероприятий в рамках общественной кампании».

Как видим, взаимодействие с властью осуществляется по инициативе неправительственных организаций. Причём к протестной  деятельности они прибегают в исключительных случаях, в основном считают необходимым оказывать влияние на процесс принятия решений, вовлекать в общественно полезную коллективную деятельность и информировать о проблемах общества.

В целом власти не демонстрировали в первой декаде 2000-х гг. готовности взаимодействовать с гражданами и их организациями. Наоборот, они почти полностью были закрыты для подобных контактов. Вследствие чего этот период можно было бы назвать противостоянием власти и общества при парадоксальном доверии последнего к Президенту РФ и его политике наведения порядка. Однако это перестаёт быть парадоксом, если учесть, что «порядок» большинством населения интерпретируется как установление единых устойчивых правил в деятельности и взаимодействии общества и государства, то есть в равенстве перед законом и граждан, и чиновников, и силовиков[6].

Всё это стало одной из основных ошибок в политике власть предержащих, что лишило их поддержки наиболее организованной части граждан.

 

Вместо заключения. Структуры гражданского общества в условиях подъёма протестных выступлений

Что изменилось для неправительственных организаций, действовавших на протяжении более 20 лет, с возникновением массовой протестной активности второй декады 2000-х?

С одной, стороны они ментально и морально настроены на поддержку протеста. В наших интервью и в форумах общественных движений звучит солидарность с массовыми выступлениями граждан в Москве и Санкт-Петербурге. Но на практике они совсем не спешат принять в низ участие как организованные структуры (за исключением организаций политической направленности, да и то, скорее, их столичных структур).

Нетрудно понять, почему. В выступлениях на митингах, в блогах их лидеров, в обсуждениях событий в Интернете, предлагаемых этими лидерами, озвученной оказывается одна задача — убрать действующее правительство как нелегитимное, ибо оно сеет ложь, а его чиновник заняты воровством, а не управлением на благо общества. Но если не выдвигается программы действий для будущей структуры государственного управления, то поддерживать оказывается просто нечего. Не выдвигается не только конкретной программы действий, но даже не определятся конкретный вектор дальнейшего политического развития за исключением лозунгов о демократизации и правовом государстве.

На митингах практически ни разу не выступал ни один лидер «старых» неправительственных организаций, тех, кто занимается повседневной работой по решению острых социальных проблем. Ближе всех, пожалуй, к этой тематике подходят «Яблоко» и «Левый фронт», но и в их повестке дня сегодня — борьба за власть.

Мобилизуя своих сторонников через face—book, современные лидеры протестов обращаются главным образом к неорганизованным гражданам — «возмущённым горожанам». Это означает определённое качество протестующих — далее лозунга «долой действующую власть» их ориентиры в социальной и политической сферах не сформированы предыдущей гражданской активностью и опытом. Поэтому для поддержания их дальнейшего участия в протестных выступлениях следует не допускать конкретизации социально-экономических и политических ожиданий и перспектив.

Таким образом, неправительственные организации, созданные «снизу» (то есть путем самоорганизации) и действующие уже на протяжении 20 лет оказались чуждыми не только власти, как это было в первой декаде 2000-х, но и её оппонентам начала второй декады. Иными словами, оказались невостребованными их социально ориентированные цели и задачи[7].

По всей видимости, мы наблюдаем конкретную иллюстрацию идеи «раскола российского общества»[8]: элиты (включая и относительно широкие слои интеллигенции) борются между собой за власть, основная часть населения — к этому не причастна, потому и безмолвствует.